（本文系市委组织部副部长、编办主任梁海伟同志在市机构编制监督员座谈会上的讲话摘要）
机构编制工作是巩固党的执政地位和国家政权建设的重要基础性工作，既关系上层建筑，又关系经济基础,是进一步深化改革、推进经济方式发展的关键。近年来，市编办围绕深化行政管理体制改革、推进事业单位分类改革、管好用活机构编制资源等方面做了大量工作，为实施国家战略、加快推进黄河三角洲开发建设提供了体制机制保障。但从目前情况看，机构编制管理上仍然存在一些突出问题，个别部门机构编制法规纪律意识淡漠，擅自设立内设机构或更改单位名称、上级部门干预下级机构编制事项等问题时有发生。存在这些问题的主要原因，一方面是由于我们的监管力度还不够，缺乏有效的监督手段；另一方面是我们对机构编制管理政策和制度宣传不够，特别是社会和有关领导对机构编制管理的规定了解不够全面，导致产生了违规现象。为进一步提高机构编制管理的科学化、规范化水平，我们年初提出了要探索建立机构编制监督员制度。主要目的：一是加强社会力量监督，扩大监督信息来源，延长监督视角，伸展监督触及面；二是增强督查的实效性，推动机构编制由重审批向审批管理并重的转变；三是加强机构编制政策宣传，强化各级领导干部的机构编制意识，建立健全预防教育与惩处相结合的长效机制。加强机构编制监督，不仅是机构编制部门的重要任务，也是各级各部门加强自身建设的重要内容，是一个社会责任、一种政治权利、一项公民义务。所以请各位监督员将思想和认识统一到各级对机构编制工作的要求上来，发挥专业、区域和行业优势，努力形成机构编制监督管理的合力。这里我向大家作三个方面的说明：
一、深刻认识加强机构编制监督检查的重要意义
机构编制监督检查是机构编制管理的重要组成部分和保障，对深化行政管理体制改革、推动政府职能转变、促进社会事业发展具有重要意义。
（一）加强机构编制监督检查是服务科学决策、保障工作落实的必然要求。监督既是确保决策落实的重要手段，同时又为衡量决策的正确性、科学性提供验证依据。建立监督员制度，可以有效地将事前、事中和事后监督结合起来，实施机构编制管理的全程监督。决策前，通过开展督查，督促深入调研论证，可以从源头上杜绝因人增编设岗等违规现象发生，降低机构编制管理的风险系数，提高管理决策的科学化。执行中，通过对是否按规定的程序和权限审批机构编制事项，是否按规定设置机构、配备编制等方面的监督检查，督促各级各部门严格执行机构编制管理的法律法规和政策规定，可以有效发挥机构编制管理制度的刚性约束作用。实施后，对落实情况进行跟踪督查，对机构编制运行的绩效进行总结、评估，既能促使决策部署落到实处，又能为领导追踪决策提供参考。
（二）加强机构编制监督检查是提高机构编制资源效益的有效途径。机构编制是重要的执政资源，监督检查是切实管好管住机构编制资源的有力保障。长期以来，机构编制工作比较重视职能的界定、机构的设置和编制的精简，而忽略了对机构编制执行情况和职能运行的有效监督，制约了机构编制管理效能的发挥。从现实情况来看，部门职责履行不到位、“越位”与“缺位”等现象仍然存在。特别是在当前国家对机构编制资源从严从紧控制的要求下，加强对职能运行、管理效能的检查评估，实施政府绩效评估和行政问责制度，既能及时机构和职能管理中出现的问题，及时作出反馈，进行适应性调整，又能督促各级各部门全面正确履行职责，提高政府公信力，并通过机构编制资源整合，有效解决严格管理与事业发展需要之间的矛盾和问题，提高机构编制资源的使用效益。
（三）加强机构编制监督检查是严肃机构编制管理、维护机构编制纪律的重要手段。机构编制工作是一项纪律性很强的工作。中央、省和市委、市政府一直高度重视机构编制监督检查工作。
二、准确把握机构编制监督检查的政策依据和重点
改革开放以来，特别是党的十六大以来，各级党委、政府高度重视维护机构编制工作的严肃性和权威性，先后制定出台了一系列严肃机构编制管理的政策规定。国家主要有4个通知、3个条例、1个规定、1个解释。“4个通知”是指中共中央办公厅、国务院办公厅先后在2001、2002、2007、2008年印发了4个加强机构编制管理的通知。“3个条例”是指《国务院机构编制设置和编制管理条例》、《地方各级人民机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》。“1个规定”是指中央编办、监察部2007年联合制定的《机构编制监督检查工作暂行规定》。“1个解释”是指中央纪委2009年制定的《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。省委、省政府和我市先后出台了《山东省机构编制监督检查工作办法(试行)》、《东营市行政机构设置和编制管理办法》、《东营市事业单位机构设置和编制管理办法》等一系列配套监管制度。目前，机构编制监督管理的制度体系已经基本完善，关键是抓好制度的贯彻执行。我们监督员履行监督职责，要围绕以上制度的实施，重点督查各部门、单位以下七个方面的工作情况：
一是机构设置。机构设置主要包括机构限额（数额）、机构名称、机构规格、机构性质（行政或事业）、机构职责等内容。未经规定程序，任何部门和单位无权自行设置和调整机构。由于机构设置具有很强的示范性和导向性，如果违规设置，往往会上行下效、左右攀比，引发更大面积的违规行为。存在的违规形式主要有：超机构限额设置或者变相增设机构，擅自设立机构或者变更机构名称、规格、性质、职责、权限、经费渠道、隶属关系，擅自将挂牌机构单设，以及擅自撤销、合并机构等。
二是编制管理。编制是一个部门、单位或地区可配备的法定人员数额，任何用编单位的编制限额一经确定，便具有法律效力。由于编制实名制规定“一个编制一个人”，编制与干部职工的利益密切相关，如果出现违规行为，整改较为困难，甚至会引发社会不安定因素。存在的违规形式主要有：违反规定增加编制；超出编制限额录用、调任、转任人员；行政编制与事业编制混用；事业单位人员挤占行政编制；未经法定程序，擅自跨层级调整行政编制等。
三是职数管理。领导职数是一个部门、单位或职位配备领导人员的具体数额。合理的领导职数，应该遵循管理幅度规律并体现行政从属关系，如果打破这一组织构架，就会导致“官多兵少”，政出多门，影响行政效能。存在的违规形式主要有：擅自增加部门、内设机构或下设单位领导职数；超职数配备领导干部；超规格配备领导干部等。
四是职能履行。职能是指组织机构在一定时期内依法具有的职责和功能，它决定组织机构的实质、活动方向、活动内容、活动范围、活动方法、机构设置和人员编制，相对比较稳定。但随着形势和任务的不断变化，政府实际履行的职能和社会需要政府履行的功能有时发生错位，导致有利的事情争着管，无利的事情相互推。存在的违规形式主要有：依法应该履行的职能不作为或作为不到位；依法不该履行的职能乱作为和滥用职权等。
五是条条干预。机构编制管理实行的是“一支笔”审批制度，即“凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批”。中办、国办厅字〔2007〕2号文件也明确规定：“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见”。如果部门越过“一支笔”审批制度，直接干预下级的机构设置、职能配置、人员编制和领导职数等，就是“条条干预”行为。这也是造成超限额设置机构、超编进人、超职数配备领导干部等问题发生的重要诱因，其违规形式多样，有的夹在文件、目标考核、评先活动中，有的藏在领导讲话、口头指示、项目审批中，有的则以资金下拨等方式进行干预。
六是“吃空饷”。即以虚报人员等方式占用编制、冒领财政资金的行为。存在的违规形式主要有：擅自离职学习、下海经商、外出打工，无故长期不上班；经组织人事部门批准脱产学习、离岗创业、停薪留职但逾期不归；调离、开除、辞职、辞退、自动离职等不办理相关人事、编制手续，仍在原单位领取工资和津贴；死亡或宣告失踪、被判刑等应该办理出编手续，但不办理手续仍领取工资或津贴等。对此问题，中办、国办的厅字〔2007〕2号文件明确要求，只有在机构编制部门审核同意设置的机构和核批的编制范围内，相关部门才能配备人员和核拨经费。也就是说，核定编制、核定人员工资、核拨经费是一个管理链条上环环相扣的几个环节，其中编制是“龙头”，是核定人员工资、核拨经费的依据和基础。
七是集中统一管理制度。集中统一管理是机构编制工作的重要原则和基本制度，是在长期的行政管理体制改革和社会管理实践中形成和完善的，是符合我国基本国情和机构编制管理工作特点的一项制度。严格实行机构编制集中统一管理制度，有利于保持国家机构的整体性、系统性和在一定时期内的稳定性，有利于规范和维护工作秩序，是合理配置机构编制资源的重要制度保障。《解释》第5条对有机构编制审批权的机关履行机构编制管理职责时的行为作出了严格规定：“超越权限审批机构编制、违反规定核定领导职数和非领导职数的，要依照《中国共产党纪律处分条例》第127条的规定追究有关责任人员的责任”。
这些违规违纪现象如果发生，既损害党委、政府的形象，影响党的执政基础，又危害着社会群众的切身利益，必须采取强有力的监督措施加以预防。
三、认真开展好各项监督检查工作
机构编制监督员制度是机构编制管理的一项创新性工作。作为首批监督员，希望大家能够以一名机构编制工作者的态度，积极参与到监督检查工作中来，共同促进全市机构编制管理工作再上新水平。
一要认真抓好相关业务知识的学习。机构编制工作政策性非常强，特别是随着机构编制法制化建设进程的加快，各级相继制定出台了一些列新政策新规定。为帮助大家依法实施监督工作，市编办整理编印了《机构编制政策法规选编》，汇集了中央、省和我市有关机构编制纪律的党纪规章和重要文件，请大家挤时间看一看、翻一翻，熟悉相应的条条款款，掌握相关的政策界限，确保监督工作有的放矢。
二要为机构编制工作积极建言献策。监督员是密切联系基层和上级机关、群众和党委政府的桥梁、纽带。这次我们选聘的监督员既有党委、政府和人大、政协机关，也有组织、人力资源、财政等机构编制工作相关部门，还有宣传、统战、住房建设、教育、卫生等行业系统主管部门的领导同志。大家平时都非常关注机构编制工作，有的还曾经从事过这项工作，对机构编制政策法规都比较熟悉。希望在今后的工作中，积极建言献策，密切协作，真正发挥监督作用，为领导提供决策参考。
三要积极参与机构编制监督检查活动。依法实施监督，是赋予大家的权利，也是责任。希望大家尽量抽时间参与我们组织的调研、评估、考核、检查等活动，特别是机构编制年终考核、机构编制评估以及中央和省安排的专项督查工作。监督工作要立足早发现、早预防，对一些机构编制重大决策或机构编制违规违纪典型问题进行实时监控，做到“察于未萌，止于未发”，将各种违纪行为遏制于萌芽状态，为机构编制管理创造良好环境。
同志们，实施机构编制监督员制度，开展机构编制监督检查工作，意义重大，使命光荣。通过各位监督员的精诚合作和共同努力，进一步健全完善机构编制监督管理体系，将不断提高机构编制管理的科学化、规范化水平，为继续深化行政管理体制改革、推动全市经济社会又好又快发展提供更加有力的体制机制保障。
